顶层设计和底层逻辑是什么意思，顶层设计和底层逻辑是什么意思区别

一、引言

作为网络强国、数字中国和乡村振兴战略的交汇点，数字乡村建设受到了国家层面的高度重视。在国家政策的引导下，局部地区的数字乡村建设取得快速进展。但是，中国数字乡村建设的整体水平还不高，城乡之间、区域之间以及群体之间的数字化发展差距仍然明显，亟待学术界开展科学研究，从而为中国数字乡村建设的实践进程提供理论指导和智力支撑。

国内关于数字乡村建设的研究尚处于早期阶段，现有文献仍然预留了很大的研究空间。例如，现有文献尚未涉及历史层面，缺乏从中国农业农村信息化的历史演进角度来理解数字乡村建设；又如，现有文献虽然在理论层面上对数字乡村建设的作用机理和实践逻辑进行了诠释，却仅是基于数字技术的特性和效应这一视角，没有从多角度较完整地揭示数字乡村建设的底层逻辑；再如，现有文献指出了当前中国数字乡村建设存在顶层设计和政策保障不足、人才队伍建设滞后、农民数字技能缺失等不足之处，却缺乏审视并纠正数字乡村建设过程中存在的实践误区。本文回顾中国农业农村信息化的发展历程，指出数字乡村建设是中国农业农村信息化的新阶段，阐述其新在何处。在此基础上，本文从技术进步、深化改革和利益均衡三个角度入手揭示数字乡村建设的底层逻辑，然后归纳总结当前数字乡村建设存在的实践误区。最后，本文提出中国数字乡村建设的优化路径和策略。

二、数字乡村建设是农业农村信息化的

新阶段

（一）起步摸索阶段（1979－1993年）

1979－1993年是中国农业农村信息化的起步摸索阶段，政府逐步建立起了信息组织体系和技术依托体系，启动了早期的规划制定、出台和实施。在该阶段，以政府为主导推进计算机技术在农业领域的应用，使得农村经济信息服务体系建设工作开始起步。

（二）基础培育阶段（1994－2003年）

1994－2003年是中国农业农村信息化的基础培育阶段，全国性的农业综合管理、服务系统和网络平台以及地方性的各行业信息系统和网络平台开始建设并逐渐联网运行，面向基层农业生产经营者的信息服务体系初露端倪，广播电视覆盖水平的提升以及智能化农业信息技术应用示范工程的实施，为中国农业农村信息化进入快速发展阶段奠定了重要基础。

（三）快速发展阶段（2004－2017年）

2004－2017年是中国农业农村信息化的快速发展阶段，信息基础设施的支撑能力明显增强，农业农村电子商务进入高速增长阶段，国家物联网应用示范工程农业项目和农业物联网区域试验工程深入实施。但是，该阶段仅实现农村信息基础设施、农业农村电子商务、农业物联网等局部领域的快速发展，仍有相当多领域的数字化程度较低，农业农村信息化总体上落后于农业现代化进程，与发达国家的水平也存在一定差距。

（四）全面提升阶段（即数字乡村建设阶段，2018年开始）

2018年，中央“一号文件”首次提出“实施数字乡村战略”，标志着中国农业农村信息化进入了全面提升的数字乡村建设新阶段。与之前的发展阶段明显不同，农业农村信息化的数字乡村建设阶段注重农业农村各领域数字化的全面提升和高质量发展，核心要义是实现高质量的农业全产业链数字化发展和农村全方位数字化发展。

三、数字乡村建设的底层逻辑

（一）技术进步逻辑

第一，数字技术进步助力农业现代化。工业技术的发展为传统农业注入了农业机械、农药、化肥、地膜、深加工技术等新的生产要素，大幅提高了农业的劳动生产率和土地产出率。但是，随着经济社会的发展，人们对农产品的需求由满足温饱向追求优质、安全、新鲜、多元化、个性化的方向转变，单纯依靠工业技术已无法完全适应需求侧的新变化。此外，在采用工业技术改造传统农业的过程中还出现了生态环境恶化、供求矛盾加剧、资源约束增强、农业劳动力老龄化等供给侧新问题。适应需求侧新变化、解决供给侧新问题，客观上需要新的技术进步，因而数字技术成为必然选择。数字技术能够促进农业生产精细化、标准化、自动化、智能化，改变供需之间的联结方式，重构农产品价值创造方式，促进农村一二三产业融合发展，推动农业多功能性开发，并有助于有效应对耕地资源约束、劳动力约束、生态环境约束等问题。

第二，数字技术进步助力乡村治理现代化。随着乡村经济社会的不断发展，乡村社会主体将越来越自主、越来越多元，并累积成社会多元性。但是，当前中国乡村治理面临规则缺失、规则不适、规则漠视等多重制度困境，而政府主导的政策措施难以充分考虑每个村庄的特点，及时响应不同主体的多元需求，无法有效处理日趋复杂的乡村社会事务。推进中国乡村治理体系和治理能力现代化势在必行，但需要依托于技术进步来降低治理成本、提高治理效率、丰富治理手段，因而数字技术成为必然选择。数字技术可有效降低搜寻、复制、传输、追踪、验证等方面的成本，尤其是大数据的应用可显著降低政府与民众之间的信息不对称，实现政府决策范式从经验决策转向基于数据要素和智能计算的科学决策，推动公共治理从“大颗粒、无差别、被动提供”向“精准化、个性化、主动提供”转变，使治理体系和治理能力现代化的成果能够切实转化为老百姓的获得感、幸福感和安全感。

第三，数字技术进步助力农民生活现代化。农民生活现代化是农民物质生活和精神生活的观念和方式向科学文明、健康和谐、充实富有的现代化方向转变的过程。在落后地区，农民生活水平较低，信息封闭，观念陈旧，健康保健意识薄弱，精神文化活动匮乏，审美素质亟待提升。不少村庄凋敝冷清，大量青壮劳动力外出导致留守人口劳动负担重，心理压力大，缺乏安全感，情感孤独，精神空虚。数字技术的发展为提升农民生活现代化水平提供了机遇。互联网使农民能够及时获取外部讯息和科学知识，开阔眼界，更新观念。互联网丰富了农民的业余生活，并为农民的人际交往提供了便捷途径。农村电子商务拓宽了农民消费渠道，促进农民消费结构升级。数字技术还让农民更加便利地享受到各种公共服务，生活变得更加方便。

（二）深化改革逻辑

推动数字技术赋能市场化改革和政府改革，促进形成更高水平的有效市场和有为政府，是数字化改革的重要内涵。中国特色社会主义市场经济下的政府与市场关系，是有为政府与有效市场的有机融合关系。数字技术对完善有效市场和有为政府具有重要的赋能作用。数字技术能够降低经济主体之间的交易成本和信息不对称程度，促进行为信息数据化，加快信息传播和溢出，推动市场整合，使价格机制可以在更大空间内发挥调节作用。数字技术的发展为深化土地、劳动力、资本、技术、数据、能源等生产要素的市场化改革注入新动力，助推着生产要素的价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平等方面的相关制度完善。此外，数字技术有助于重塑政府同服务对象之间、上下级政府之间以及政府部门之间的联系，增强政府的治理变革能力和普惠服务能力。总的来说，数字技术赋能政府治理发生如下变革：一是从单一政府治理向多元主体共治转变；二是从部门分割向跨部门协同转变；三是从经验决策向科学决策转变；四是从服务碎片化向服务整合化转变；五是从以部门为中心向以人民为中心转变。农村市场和乡村治理分别是全国统一大市场和全国治理体系的重要组成部分，数字乡村建设就是要通过推动农业农村数字化改革，促进有效市场和有为政府往乡村延伸。

（三）利益均衡逻辑

数字乡村建设是巨大的系统性工程，其实施必然涉及利益格局的调整。从全社会成员的利益均衡角度看，之所以要推进数字乡村建设，是因为城乡数字差距过大。城乡数字不平等已构成国民经济社会不平等的重要组成部分，不利于国民经济社会发展全局。导致城乡数字鸿沟产生的主要原因是市场机制的调节作用以及城乡二元的信息化发展模式。在市场经济的调节作用下，数字鸿沟是必然现象。即使是在数字时代，市场调节的马太效应依然存在。因此，要想走向共同富裕，必先走向数字平等。然而，中国长期以来实行的是“城乡分治、先城后乡”的二元信息化发展模式，每一轮信息化建设都是城市率先启动，此后才兼顾乡村。例如，智慧城市建设的国家级试点首次发布于2013年1月，而数字乡村建设的国家级试点首次发布于2020年10月，两者间隔长达近8年的时间。智慧城市建设为城乡数字鸿沟树立了新坐标，即由原来的手机、电脑、互联网、电子商务、数字普惠金融等信息通信技术接入鸿沟和使用鸿沟拓展至基于物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术的产业鸿沟、改革鸿沟、治理鸿沟和公共服务鸿沟。在这样的背景下，中国亟须加快数字乡村建设，争取尽早补齐农业农村数字化的短板，实现数字乡村建设与智慧城市建设协同发展、相互促进、融为一体。

四、当前数字乡村建设存在的实践误区

（一）误区一：工作重心落在硬件设备

在数字乡村试点的建设过程中，一些地方将工作重心和经费预算主要放在采购大批的数字硬件设备上，却没有将相应的服务配套到位，缺乏提供优质高效的应用场景和服务，也没有建立清晰有效的运营和维护机制，导致运营效率低下，不具有可持续性。另外，数字乡村建设要重点实现数字赋能农业的生产、加工、管理、采购、营销和服务，促进农民增收。但是，一些地方没有对推进数字赋能农民增收给予足够重视，没有对此开展积极探索，呈现“形式内容化”趋势，即辅助形式（数字硬件设备）取代了内容的中心地位，导致工作重点偏移。

（二）误区二：数字形式主义滋生蔓延

一些地方把数字乡村建设搞成了政绩工程、形象工程，将形式主义作风从线下延伸到了线上，产生了数字形式主义现象。例如，有些政府部门为提高政务应用程序的点击率和官方微博活跃度，给农村基层干部下指标、搞摊派，每周排名通报；“公款刷票”、一人多机刷点击率、购买“水军”充当粉丝等乱象频发；存在过多过滥的政务应用程序、网络工作群组等，基层干部需要重复上传数据，被强制签到打卡、即时响应；有的地方重数据数量，轻数据质量，基层为了应付检查而编造数据、捏造材料；有的基层部门在各类互联网会议平台频繁召开形式会议，大搞“留痕形式主义”。

（三）误区三：公共资源分配不合理

地方政府在推进数字乡村建设的过程中普遍存在公共资源分配不均的现象。一个地区和村庄能否被确立为数字乡村示范区、试点村，受地区和村庄自身发展基础、社会关系网络、是否为重要领导或重要部门联系点等多种因素的影响。原有基础更好的地区和村庄更有可能成为示范区、试点村；而那些发展起点低、资金配套能力缺乏的地区和村庄往往难以从竞标中胜出，无法获得公共资源支持，今后靠其自身力量复制示范区和试点村建设模式并获得发展的可能性也较低。具体到示范主体，农业企业和大户往往更容易获得公共资源，而小农户因经营规模小、社会资本缺乏等因素的限制，难以从试点政策中受益，在发展中处于不利境地。

（四）误区四：过度依赖运营服务商

一些地方的基层干部对数字乡村建设认知不足，缺乏必要的数字知识、素养和技能，导致他们在数字乡村试点村建设的过程中过度依赖运营服务商。而运营服务商为了追求方案设计的规模效应，提出的建设方案往往与其他地方的方案高度雷同，没有结合本村实际，没有突出本村特色。很多基层干部没有深入钻研，没有在实践探索上做出边际贡献，没有实现重要领域的攻关突破，而是照搬运营服务商提供的方案，缺乏论证意识和批判精神，一味简单模仿其他地方的做法，导致数字乡村试点村建设出现千篇一律的情况，甚至出现一些“过度数字化”现象。在过度依赖运营服务商的同时，一些地方的基层干部没有以村民实际需求为导向，没有激发村民的积极参与。

五、数字乡村建设的优化路径与策略

（一）建立系统有力的保障机制

一是加强领导组织保障。二是加强人力物力保障。三是完善考核监管工作。四是建立基层反馈和民众参与机制。

（二）增强数据要素的赋能作用

一是推进信息采集基础设施建设。二是加强数据采集队伍建设。三是统一数据采集标准规范。四是持续整合汇集各部门业务数据。五是完善数据核对更新机制。六是完善数据共享、开放与安全保障机制。七是优化建模工作。八是持续开发多跨应用场景。

（三）调整公共资源的分配方式

一是按农业农村优先发展的原则在城乡之间分配公共资源。二是提高乡村内部公共资源分配的普惠性。三是采用分类竞争方式确定试点村并注重可推广性。

（四）提升干部群众的数字素养

一是建立常态化长效工作机制。二是加强数字宣传与技能培训。三是打造培训基地和培训品牌。

（作者 | 李丽莉1 曾亿武2 郭红东3 作者单位 | 1. 杭州电子科技大学经济学院；2 .杭州师范大学经济学院；3. 浙江大学中国农村发展研究院 原文刊发 | 《中国农村经济》2023年第1期。免责声明 | 仅用于学习交流，并不用于商业用途。文中部分图片来源网络及设计图片，所有转载的图片、音频、视频文件等知识归该权利人所有，新社汇·全媒体矩阵不对相关图片内容享有任何权利。）

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乡村振兴是一项极度系统性的复杂工程，发展县域是核心载体，乡村是基本单元，城、县、乡、镇、村融合发展，才能实现新征程时期共同富裕的目标。要践行乡村振兴战略，就要走“一条主线 两个转型 三个融合”路线，即：

以“农业高质量发展，也就是我们常说的农业的供给侧改革”为一条主线。

加快和促进两个转变：一个是从增产到提质的转变，加大质量兴农、绿色兴农的力度；一个是从品质到品牌的转变，加大品牌强农、服务强农的力度。

倡导和推进实现三个融合，

① 城乡融合，要坚持新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，通过城乡融合来激发农村人气活力，激发乡村多重功能价值，推动农村现代化；

② 一二三产业融合，通过对乡村的建设，让乡村明白要打破传统的观念，要走产业链发展的理念，农村不仅仅是只有农业生产，还有衍生的相关的服务产业，加工产业等。未来农业必须转型，必须由“卖原料”向“卖加工品”转变，由“卖大路货”向“卖品牌产品”转变，由“卖产品”向“卖服务”转变，实现全环节提升、全链条增值、全产业融合；

③ 数实融合，数字化将是建设农业强国的主要引擎，围绕“一基三化”，以数字技术为基，让乡村产业数智化，乡村生活智慧化，乡村治理现代化。实现：技术进乡、人才回乡、金融到乡、农品出乡、农商兴乡。

数字化是乡村经济振兴的产业模式与路径

数字化是乡村经济建设发展的新阶段与新方向，可以加快乡村经济信息化转型，助力乡村精准化脱贫攻坚，开启城乡经济融合新局面，并催生新兴的乡村产业发展形态。建设数字乡村，围绕“一基三化”，以数字技术为基，让乡村产业数智化，乡村生活智慧化，乡村治理现代化。实现：技术进乡、人才回乡、金融到乡、农品出乡、农商兴乡。

图：“一十百千”数字乡村赋能计划

体现在几个方面上：数字化是乡村经济发展的新阶段与新方向，可以加快乡村经济信息化转型，助力乡村精准化脱贫攻坚，开启城乡经济融合新局面，催生新兴的乡村产业形态。

基于乡村生态的“数字内容传播”模式以数字内容作为传播媒介，可以拓宽乡村经济增长渠道；

基于乡村文化的“数字创意IP产品”模式以数字创意激活文化元素，可以丰富乡村文化产品供给；

基于乡村资源的“数字平台农文旅”模式以数字平台驱动业态创新，可以开拓乡村线上农文旅，促进一二三产融合发展；

基于乡村主体的“数字工具创客”模式以数字工具拓宽创新思路，可以激发创客群体在乡村经济中的活力。

图：上云用数赋智 3D互联网数字官网（3D立体官网）

图：数字融媒体系赋能城乡融合产业振兴

“十四五”时期，数字化生活消费方式变革将重塑农村大市场，农村电商将成为数字乡村最大的推动力和发展基础，农村电商生态要素将加速整合，农村电商对农业生产和农村消费的巨大潜能将加速释放，将成为推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐的巨大引擎。

要积极探索电商新业态新模式。引领和规范发展社区团购、直播电商、短视频电商、社交电商、农产品众筹、预售、领养、定制等农村电商新业态，在数字技术和数据的驱动下，聚焦商产融合，探索“数商兴农”的新业态新模式。

数字乡村建设赋予了乡村经济振兴的新机遇和新思路，也是建设网络强国、数字中国、智慧型社会的“最后一公里”，关乎全局，意义重大。