跨越政策、政治和科学之间的界限解决棘手问题:政策试点、审议论坛和政策实验室

Zeigermann, Ulrike, and Stefanie Ettelt. "Spanning the boundaries between policy, politics and science to solve wicked problems: policy pilots, deliberation fora and policy labs." Sustainability science (2022): 1-13.摘要

摘要：当前的危机凸显了整合研究、政治和实践以解决复杂社会问题的重要性。近年来，政策审议论坛、政策试点和政策实验室越来越多地被用来动员科学提出解决方案，帮助创造公众支持，并指导解决重大公共政策问题的政策的实施。然而，我们对这些方法如何跨越研究、政治和实践之间的界限知之甚少。通过系统地比较政策审议论坛、政策试点和政策实验室，本文探讨了它们跨越边界的机制，包括关系和信任的建立、知识转化和发展解决方案。我们将我们的分析定位于德国的医疗保健政策和气候变化政策，这两个对比鲜明的政策领域都有一种永恒且不断升级的危机感。

我们的发现表明，审议论坛、政策试点和政策实验室解决了不同的政策制定困境，即理念困境、实施困境和合法性困境。所有这三种方法都将棘手的问题缩小到可管理的规模，方法是将它们根植于当地的决策，缩小它们的范围或通过分析来减少问题。我们认为，尽管他们有实现民主实践现代化的雄心，除非他们在制度上得到很好的贯彻，否则他们的影响可能是小规模的、局部的和暂时的。

关键词：跨界政策、试点、审议、政策实验室、卫生政策、气候政策

介绍

棘手的问题是由全球性的和相互关联的原因共同造成的，具有动态的和经常不可预见的后果，并涉及一大批行为者(海德和阿尔福德2015；慢慢消失2017；里特和韦伯1973).最近对棘手问题的回应见证了各种动员科学的新方法。这些方法包括政策审议论坛、政策试点和政策实验室是这项研究的重点。

我们将这些解决问题的方法理解为旨在超越科学、政治和实践之间界限的近期跨越活动。迄今为止，还不清楚它们如何有助于解决棘手的问题，以及它们如何促进科学、政治和实践之间的交流。本文讨论了所有三种方法的例子，探讨了它们如何跨越这些界限，以及它们如何致力于解决棘手的问题。

在德国，政策审议论坛、政策试点和政策实验室越来越多地被部署，这是由解决确保公共资助的卫生服务的可持续性和气候缓解的长期问题的日益增长的紧迫感所驱动的。通过系统地比较用于解决重大公共政策问题的三种类型的跨界活动，本文试图为当前关于多重危机时期科学在政治和实践中的作用的辩论做出贡献2021；Hulme等人。2020).它使用德国两个相关的政策领域——医疗保健和气候变化——来调查如何部署审议论坛、政策试点和政策实验室来解决棘手的问题和解决气候变化问题。

与这些问题相关的困境。德国提供了一个有趣的国家背景，这是由于在这两个政策领域的政策活动的数量、参与这些相对新颖的决策方法的意愿(尽管德国的新颖性可能比其他国家更大)以及对传统决策局限性的认识。我们表明这些活动解决了决策者在处理棘手问题时面临的关键困境，即通过将问题缩小到可管理的规模，通过“局部化”它们，缩小它们的范围或通过分析减少问题。

在下一节中，我们将讨论有界生成的概念，以及如何利用它来分析活动在解决棘手问题中的作用。接下来是对我们的方法的描述，对我们的发现的陈述和对这项研究的关键见解的讨论。我们旨在展示跨越边界的活动如何超越子系统，以产生新的想法，降低实施风险并增加公众支持，我们将其概念化为邪恶问题的三个主要困境。

跨界活动的机制

随着许多国家面临来自紧迫的气候变化和公共卫生问题的越来越大的压力，人们对跨越国界在解决棘手问题中的作用越来越感兴趣。在政策科学中，跨越边界的概念已被用于分析组织如何在不同的政策领域和子系统之间进行富有成效的合作，以实现共同的目标(Sheikh et al . 2016约希姆和2010年5月；萨巴蒂埃1991)以及如何利用科学知识来改善决策(Bednarek等人。2018).尽管这一概念现在已经确立，但也被批评为模糊不清，难以操作。子系统的性质没有一致的定义，它们之间的界限也不总是很清楚(Faling et al. 2016)。这一概念也被批评模糊了不同知识形式之间的界限，从而使独立的科学证据丧失信誉或政治化，并忽视了不同子系统行动者之间相互作用的关键权力关系(鲍彻和克罗特2016；皮尔克2004；鲁佩特-温克尔等人。2015).

政策学者使用了边界跨度的概念。宁分析，努力制定政策，针对缺德问题。例如，这些研究建议通过新形式的领导和利益相关者的参与来解决棘手的问题，这种新形式的领导和利益相关者的参与通过整合多种观点来引出协作解决方案(Head和Alford2015；威廉姆斯2013)或通过新形式的公共组织，促进创造性和灵活性(Decastri和Buono- core2021).他们还研究了科学的作用以及跨越科学、政策和实践界面制定复杂政策问题解决方案的挑战(Bednarek等人。2018；霍顿和布朗2018；诺夫2016；莱默斯等人。2019；波斯纳和茨维塔诺维奇2019).因此，跨越边界需要多种多样的活动，这些活动可以按照三种主要类型的活动来组织，这取决于它们的机构设置以及政策过程中的阶段。

作为关系和信任建立的边界跨越

建立关系和信任是跨越组织、子系统和政策领域界限的活动的核心(波斯纳和Cvitanovic2019, 144).研究表明，相互认识的演员更容易相互信任(陈等。2014；科尔曼和斯特恩2018；库查尔斯卡2017；宋等人。2019).同样，如果人们信任信息传递者，他们更有可能接受信息，即使证据与他们最初的假设相矛盾。通过这种方式，信任成为将参与者聚集在一起进行跨界合作以解决复杂问题的关键因素。将网络结合在一起的一个策略是创建联合项目，这给他们目的，集中他们的能量并帮助建立信任(布劳威尔和比尔-曼2011).

建立关系还意味着有意识地将不同形式的知识联系起来，并努力实现与不同子系统(如科学、实践和政治)相关的价值观、目标和宗旨的一致。这增加了处理棘手问题的知识的合法性，但也可能使个人网络成员付出代价，使自己暴露于批评和对抗之下(Cash et al .2003；吉本斯1999；现在-纽约2003).由于选择网络成员的过程，网络可能有意或无意地排除某些形式的知识或研究、实践或政治中的少数地位(泽格曼2021)。因此，了解谁能够进入这些网络、谁的立场可能没有得到充分代表以及谁完全被排除在外也很重要。

作为知识翻译的边界跨越

跨越边界的活动通常涉及不同形式的知识翻译(Hassenteufel和Zeiger- mann2021；利斯和万斯莱2015；赖特和尼伯格2016).在基本层面上，这意味着确保有效的沟通、信息流动，以及传达复杂的想法、概念和问题框架，这些想法、概念和框架是在一个行为者群体中形成的，但行为者并不熟悉来自不同的制度和观念背景(奥尔德里奇和赫克1977；图什曼和斯坎兰1981；威尔·利亚姆2013).边界跨越者帮助边界两边的参与者获得否则无法获得的信息，以“说同一种语言”并因此减少误解(图什曼1977)。

这些见解强调知识翻译的事务性方面。研究表明，如果边界跨越者能够将新知识与决策者以前的经验和现有知识联系起来，知识转化会更加成功(Failing et al. 2016)。其他技巧包括发展叙事，讲故事或改变叙事框架，使信息更相关和可联系(斯通2019).这个过程也被描述为“资本”的转变(博尔多尼亚2019；Kislov等人。2017)，这一概念是由布迪厄的《社会领域理论》(Bourdieu2006)。资本可以理解为行动者在一个子系统中所拥有和追求的资源。科学证据就是这些资源中的一种，它可以加强政策建议的权威性和合法性。

然而，这要求证据的来源可信并被视为合法。作为一项边界活动，增加研究对政策的影响的努力不仅需要向政策制定者传达研究结果，还需要使政策制定者能够获得、参与和看到研究的相关性。然而，研究表明，某些类型的研究比其他类型的研究更容易交流，并有更多的资源用于跨界活动，导致一些学科和一些政策领域的研究成果比其他学科和领域更经常、更有效地被翻译(Bartl2022；胜利者2015；蔡格曼2022).因此，翻译过程不能被视为中立的，而是一种解释和产生信息的战略活动(Hassenteufel和Zeigermann2021)可能会影响对棘手问题的理解和解决方案的开发。

作为开发解决方案的边界跨越

最后，政策网络中的大多数跨界活动旨在开发新的政策解决方案(Zeigermann2021).创造性的过程有助于探索新的政策解决方案，构建新的想法和“打破习惯性和常见的问题定义”(Tippmann等人。2017, 456).例如，Nederhand及其同事通过尝试识别和利用政策窗口，强调了“改变现有惯例”或“创造转折”的跨界活动的创新成分(Nederhand等人。2019, 224).

政策解决方案可以是网络活动和知识转化的产物(Arnott等人。2020；利斯和万斯莱2015；赖特和尼伯格2016).然而，有效的边界跨越需要整合以下方面的知识政策过程中的正确时机(B? cher和Krott2016, 44;波斯纳和茨维塔诺维奇2019, 143;Stjerne等人。2019).这意味着新解决方案的潜力取决于政策行为者的支持和更广泛的决策背景(Bednarek et al .2018).因此，超越科学、政策和实践之间的界限本质上是政治性的，因为它挑战或强化了现有的权力分配(Kislov et al .2017).因此，当分析通过跨越边界为棘手问题开发的解决方案时，有重要的挑战和潜在的偏见要考虑。

总之，前面几段概述了政策学者如何操作跨界活动。它们可以分为三种主要类型，包括建立关系和信任、知识翻译和制定政策解决方案。

研究设计和案例选择

在本文中，我们研究如何跨越边界的活动部署在新的政策方法，以解决邪恶的问题。我们关注审议论坛、政策试点和政策实验室，作为这种新方法的典型案例。他们试图动员科学来解决政策制定不同阶段的棘手问题，尽管这些问题没有必然的顺序联系，因此将被单独研究。利用公共政策分析(如Howlett等人。2009)，我们认为跨越边界的活动在政策过程的不同阶段是不同的。

首先，政策审议论坛召集了一群人，他们是随机挑选的，旨在代表一个群体，以便能够相互学习，并根据专家提供的信息提出政策建议。他们的主要目的是加强公民对政治问题的参与，并“以开放的心态提出不同的观点”(尼迈耶2013，435)在对代议制民主日益不满的背景下(弗林德斯和库里2008)、政治极化和社交媒体时代政治参与的困难(Dryzek等人。2019).他们让公民参与知情的议程设置和政策制定(Duvic-Paoli2022).

第二，政策试点是有时间限制的，并且在有限数量的地方小规模地实施政策(Ettelt和Mays2019).它们介于政策制定和政策实施之间，允许通过“尝试”进行小规模测试和学习，以便为未来的政策决策提供信息。

第三，政策实验室近年来作为新的组织实体出现，旨在为公共政策带来创新2021).政策实验室是什么或它们做什么没有明确的定义(Olejniczak等人。2020).广义地说,“政策实验室”一词意味着一个产生新的政策想法的空间，通常是通过合作和参与的方法。下图。1 总结了我们的分析框架。

我们认为跨越边界的活动随着不同政策领域的变化而变化，这些政策领域具有不同的制度结构、思想、行动者、互动形式以及与公共政策各子系统知识的联系(Howlett et al .2009).因此，我们分析了如何部署政策试点、审议论坛和政策实验室来解决健康和气候政策这两个相关领域的棘手问题。在过去十年里，在气候变化、人口统计和新冠肺炎疫情的背景下，这两个政策领域都发生了重大变化。由于对问题定义和解决方案的持续争论以及高度的复杂性和不确定性，健康和气候问题都是典型的棘手问题(劳伦斯2020；莱文等人。2012).

许多欧洲国家在气候和健康政策中引入了审议论坛、政策试点和政策实验室。对于我们对跨境活动的实证分析，我们关注2015年以来德国的流程，因为它为这一分析提供了一个有趣的背景。由于其联邦制宪法，德国政策问题的解决通常需要几级政府的合作，包括联邦政府、州政府和地区政府(Fleischer和Carstens2021, 2;海德和阿尔福德2015, 716).尽管德国卫生和气候变化政策都是高度动态的政策领域，其特点是政策参与者众多、来自有组织利益的巨大压力、巨大的经济和社会复杂性，以及公民对传统决策方法是否能有效产生解决方案越来越怀疑，但目前对这两个领域的跨界活动的分析很少。

由于审议论坛、政策试点和政策实验室是最近才建立的，因此政府关于这些方法的报告很少。我们因此，除了我们自己对政策领域的了解之外，我们还利用媒体报道和研究文献，通过使用英语和德语的搜索词“政策实验室”、“政策试点”、“审议论坛”(以及同义词，如“市政厅会议”、“迷你公众”、“城市-禅大会”)和“气候”或“健康”，系统地搜索Fac- tiva和Scopus数据库，来确定德国跨境活动的相关经验案例。

两位研究人员都参与了2021年3月至4月的初始搜索过程。然后比较和调整个人初步搜索的结果，直到同意相关文章的第一选择。我们确定了205篇相关媒体报道和8篇研究文章(参见描述搜索流程图的在线附录1)。在接下来的两个月中，根据政策领域、问题焦点、实施水平、资金来源、发起活动的行为者、实施周期和与科学的联系，对文件中提到的案例进行人工筛选和编码(参见在线附录2，其中提供了案例概述)。

为此，我们还在网站、政府报告或组织的新闻声明中使用了关于这些案例的额外信息，以获得全面的概述。不包括2015年之前开始的跨边界方案。

事实证明，数据收集和分析极具挑战性这是由于活动和用于表示新方法的标签的激增。“政策实验室”尤其包括多种方法，从设计思维等特定方法的使用，到更传统的研讨会或会议形式，在某些情况下包括试点或与试点同义(如数字化实验室)。试点和论坛也有许多不同的组织方式，使案件的描述变得复杂。案例仅限于在联邦一级提出的案例，以便对这些方法的多层次性质进行分析。

跨界活动分析

在下文中，我们分析了政策审议论坛、政策试点和政策实验室的跨界活动。我们阐述了我们的发现，每种方法都有一个案例，这些案例是根据它们在该领域的突出性、它们与本分析的相关性以及它们的多层次性质和复杂性而选择的。我们通过研究这些方法如何通过促进关系和信任的建立、支持知识转化和制定政策解决方案来跨越政治、实践和科学之间的界限来分析这些案例。

政策审议论坛

“bürgrat Klima”(气候公民大会)用来说明政策审议论坛的用途。我们对文献和媒体的审查表明，这只是德国第三次全国范围的审议论坛和第一次气候公民大会。据我们所知，在国家一级组织的卫生政策中没有审议论坛。然而，截至2021年6月，在地区和地方一级组织了两次关于卫生政策主题的论坛，涉及疫苗接种和大流行后卫生保健等主题。此外，还组织了13个关于气候相关主题的讨论论坛，包括区域(n = 7)和地方(n = 6)一级的气候减缓和适应或能源转换。

从2021年4月开始，德国气候公民大会受到了之前爱尔兰、法国和英国气候政策政策发布论坛的启发(Duvic-Paoli2022；威利斯等人。2022).它产生于对德国气候缓解法案(Klimaschutzgesetz 2019/2021)的热烈公开辩论，该法案受到“未来的星期五”等气候运动的显著影响。

“未来的星期五”与“未来的科学家”和其他民间社会团体一道，增加了决策者应对气候变化的政治压力，并要求公民，包括年轻人和通常很少参与决策的其他社会群体更多地参与(S4F2020).德国气候公民大会由民间社会组织" bürgebeghren Kli-maschutz "设立，通过三个私营机构独立实施，并得到由25名高级研究人员组成的专家咨询委员会和一个民间社会咨询委员会的支持。公民大会召集了160名随机挑选的公民(通过电话联系，代表他们的年龄、性别、教育、地理背景、移民背景特征)。

2021年夏季举行了12次会议，讨论四个行动领域(交通、建筑、能源生产和食品)，由咨询委员会确定。会议结束时，与会者就提交给德国联邦议院各政党的政策建议进行了投票。最终报告在2021年9月联邦选举前公布，以便在联盟谈判中考虑这些建议。

建立关系和信任

德国气候公民大会的首要目标是将影响气候政策(和受气候政策影响)的不同行为者聚集在一起，这些行为者通常不会聚集在一起讨论复杂的政治问题及其解决方案。因此，评议论坛主要旨在通过强调知情决策的作用，在建立信任的协作中发挥关键作用。通过让直接受到气候政策解决方案影响的不同背景和利益的人参与进来，这一想法旨在促进公众支持有争议的问题定义和关于气候缓解和适应的决定。

然而，这需要大量、耗时和资源密集型的准备工作，以促进不同参与者之间的辩论，并将公民大会的成果传达给决策者和公众，以产生效果。主要政党的领导人收到了公民大会在2021年夏天提出的建议。因此,《2021-2025年联盟协议》支持将审议论坛作为“活的民主”的一种手段，以及在代议制民主中与公民对话的另一种形式(社民党，Bündnis 90/ Die Grünen，自由民主党2021, 8).与此同时，参与这种审议论坛的人仍然限于一小群随机挑选的人，他们合作并建立信任关系的网络。

此外，由于审议论坛的组织，通过将整个小组分成更小的主题小组，即所谓的“行动领域”，减少了对与气候变化等棘手问题相关的复杂相互依存关系的理解。

知识翻译

在来自政治、实践和科学的利益攸关方的学习过程的支持下，论坛寻求为转化不同的经验和知识形式做出贡献。德国气候公民大会的基本理念是，利益攸关方的初始问题定义得到转变，解决方案的选项与科学研究和预测挂钩。科学专家有望促进实践中的翻译过程和政治的研究。专家组的组成表明不同的科学学科聚集在一起从不同的角度提供信息(bürgrat Klima)2022).参与者选择过程的一个中心目的是克服——或至少解决——主要的传统选择偏差和政策过程中的权力关系。

虽然在审议论坛上也肯定会对信息进行过滤，但建立信任的努力旨在促进更广泛的接受，而具体进程则旨在提高知识的机构、概念和政治翻译的透明度。德国公民大会的经验表明，这种审议论坛只取得了部分成功。由bürgebeghren Klimaschutz e . v .发起并于2021年6月进行的一项公共调查发现，近80%的受访者同意德国政府应采纳德国公民大会的建议2021)另一项研究证实，公民广泛支持公民大会的结果(贝施和Sprengholz2021).同时，调查还发现，约75%的受访者从未听说过德国公民气候大会(Forsa2021)而且现在还不清楚批评气候科学的人在多大程度上被纳入了德国公民大会。

开发解决方案

德国气候公民大会背后的基本原理是，审议论坛也通过解决气候政策过程中的合法性问题产生创新的解决方案。为此，40人小组讨论了交通、建筑、能源生产或食品等问题，为每个行动领域制定了可接受的新颖解决方案(bürgrat Klima2021).整合不同的观点为公认的复杂问题带来了新的政策建议，并可以重新评估决定传统解决方案的潜在范式。因此，在对代议制民主日益不满的情况下，论坛可以产生替代方案。

与此同时，气候公民大会的大多数建议并没有解决(潜在冲突的)相互作用。它们没有提供优先次序，而是提出建议，作为每个行动领域的一整套政策措施。在行动领域，复杂的气候问题被缩小到一个可管理的规模，然而，参与者在一定程度上被与他们分享的信息的复杂性所淹没，时间框架和环境不允许他们开发出真正的替代方案，来替代通常在棘手问题上被发现和批评的孤立方法。因此，气候公民大会的总体指导方针仍然非常笼统。

它们反映了2015年巴黎协定和2021年德国气候缓解法案的愿景。

总之," bürgrat Klima "的案例表明，政策审议论坛将不同的人聚集在一起，因此公民的实际经验可以有助于制定解决棘手问题的合法政策。解决方案开发由提供预测、原因和相互依赖关系研究以及与所讨论主题相关的学习工具的专家来支持。与此同时，德国公民大会还表明，对于增加公共对话和知识转化而言，议事论坛目前仍然是较小的(资源密集型)倡议，迄今为止，这些倡议的可见性有限，对政策制定和实施的间接影响也有限。

政策试点

在德国，在区域和地方两级，气候和卫生政策方面的政策试点正在扩散(包括与大流行病相关的政策试点)。在国家一级启动试点的一个突出例子是卫生保健领域的“创新基金”。该基金成立于2015年，此前推出了《加强医疗保健供应法》(GKV-versorgungsstrkungsgesetz)。该法案授权由国家疾病基金协会、医院和诊所医生组成的卫生保健自我管理机构专门为试验项目提供资金，以测试卫生保健提供的新方法以及卫生服务研究。该基金的目的是激发新方法的想法，并在商定的时间内在小规模实践中测试这些想法。

项目可以由包括提供者组织和疾病基金在内的各种行为者提出建议，在此之前，基金将进行一系列主题或公开的提案征集。所有试点项目都必须进行评估(Blettner等人。2018).2020年12月，委托开展了150多个试点项目，旨在测试组织卫生服务的新方法，此外还有260多项卫生服务研究2020).

建立关系和信任

创新基金在支持医疗保健参与者之间的合作方面发挥着明确的作用，特别是那些参与医疗保健提供的参与者(例如医院、流动诊所)和疾病基金，以及通常不参与卫生政策制定的其他参与者(例如患者、预防和社会服务提供者)。参与地方项目的行动者在通过地方实施来检验想法时，会调整他们的目标和目的，尽管作为支付者和提供者，他们在政策问题上往往意见不一致。

有两个维度通过创新基金机制建立试点关系。在横向层面，行为者在其当地网络内合作，并非正式和正式地分享知识和经验(例如通过项目监测和评估)。通过跨越垂直边界，创新基金项目通过评估和项目报告为自我管理的实施者和决策者之间直接交流知识提供了机会，这些评估和项目报告将纳入政策决策(例如，转化为日常实践)。

知识翻译

通过创新基金资助的项目特别旨在测试新想法并将其转化为当地实践。项目资助的一个条件是对每个试点项目进行科学评估，并且评估与试点措施的实施分开进行。从原则上讲，评价是将知识转化为实践、政策和科学的一个重要工具:将包括国际来源在内的各种思想转化为地方实践，将地方实践转化为经验知识和评价结果，并有可能转化为国家一级的政策决定，例如纳入国家服务目录。在德国，现在有相当多的组织提供评估，也有一个成熟的多学科学术研究团队参与提供创新基金帮助开发的医疗服务评估。就创新基金而言，通过评估转化知识有几种途径。

创新基金的直接目的是为联邦联合委员会(Gemeinsamer Bundesausschuss)和其他卫生政策决策者做出的政策决定提供信息，联邦联合委员会是德国卫生保健自治的最高决策机构。事实上，创新委员会需要在给定的时间内评估每个项目和评估报告，并提出支持或反对政策变化的建议(例如，通过将新形式的服务交付纳入报销计划或调整法规)。知识转化的第二个途径是通过发布项目和评估报告，鼓励从开展试点项目及其评估的经验中学习。此外，许多研究小组已经在同行评审期刊上发表了他们的发现(Heytens等人。2021).知识转移的第三个途径是从开展试点的团队的评估中学习，尽管这种形式的转化在很大程度上取决于试点措施是否会在未来继续下去，这往往需要在政策层面做出有利的决定。

开发解决方案

试点项目表面上旨在制定政策解决方案。他们对寻找解决方案的贡献在于他们进行实际测试的方法。创新基金为财团提供了制定实施战略和采纳适合当地情况的想法的机会。然而，其主要目的是从这些经验中吸取教训，并产生支持国家扩张的证据。因此，创新基金通过试点提供了两种政策解决方案的范例:在地方一级，它允许有选择地支持个别项目，以在实践中测试新想法，目的是了解其实施情况。在国家一级，创新基金提供了一种机制，以克服德国医疗保健系统中明显缺乏创新的问题，并产生实施政策和实践变革的知识。尽管支持试点期之后的实施超出了该基金的职权范围，但其明确的目标是支持制定改善医疗保健服务的解决方案2022).

总之，创新基金的案例说明了这一点。

政策试点超越了两个界限。第一个界限超越了政策和实践之间的界限，允许通过试点实施从经验中学习。从实践到政策的逆向运动跨越了第二个界限，试点过程中产生的证据促进了这种逆向运动。这种更正式的学习评估试点的结果，即已经试点的干预措施的效果，实施过程中涉及的过程或两者的结合(Hayes et al .2014；乔韦尔2003)。这意味着，科学对试点的贡献是嵌入在试点实施过程中的。然而，这两种形式的学习会产生摩擦，例如，当本地实施者确信他们所经历的益处，但是可测量的结果不足以支持继续下去的决定时(Ettelt等人。2015).

政策实验室

在德国，政策实验室主要是在地方一级建立的，目的是为能源生产或运输的过渡开发可持续的解决方案，例如通过技术和数字应用。从广义上讲,“政策实验室”一词意味着一个产生新的政策观点的空间，通常是通过合作和参与的方式(Asenbaum和Hanusch2021).一些“实验室”建立在现有组织的基础上，但这个术语也用于项目、计划或事件。许多政策实验室在特定的政策领域(如生物多样性、气候变化、技术)开展工作，而其他实验室则从更广泛的角度研究公共政策。

2017年在线访问法案(OZG)要求联邦、地区和区级政府在2022年底前提供数字行政服务，首次为行政机构建立了全国性的政策实验室(身体质量指数2021).总共建立了52个数字化实验室，为期3-6个月。它们通常由非政府组织组织，由联邦内政、建筑和社区部资助2019).他们的主要目标是开发方便用户的公共服务数字接入(身体质量指数2019, 41;弗莱舍和卡斯滕斯2021, 6).为此，在实验室中使用了几种策略，包括将所有行政级别的政策行为者聚集在一起，同时限制参与的行为者的数量并建立扁平的层级结构(Carstens2021, 12).然后，这些实验室设计的解决方案将提供给所有联邦州，以实现州政府之间的协调(同上，第95页)。

建立关系和信任

政策实验室的具体目标是将所有参与(或接触)政策的行为者聚集在一起。它们通常与将公民和当地社区的观点纳入政策设计的参与式方法相关联(S? rensen和Torfing2015).一些数字化实验室由十个参与者组成，包括公务员、数字化专家、产品所有者、法律专家、设计师和服务用户，以设计思维和面向Scrum的形式(身体质量指数2019, 28;卡斯滕斯2021, 10).因此，这些政策实验室具有高度的排他性。

这与参与性利益相关者参与的说辞形成了鲜明的对比，因为只有少数特意挑选的人参与这些实验室。会议主持人组织信息交流和解决方案开发过程，并鼓励与会者贡献他们的技能(Fleischer和Carstens2021).他们也有权决定谁在这些实验室有代理人，谁没有。

这一过程可能会放大不同利益相关者之间的权力不对称，因为通常只有那些已经是网络一部分的人才会被邀请。他们对辩论的贡献——通过促进交流和关注创新设计——在一定程度上取决于他们对实现预期输出的预期适用性和贡献。因此，信任是这一过程的先决条件，也是其结果。因此，关系的建立主要发生在一个小而强大的团体中，而参与者不同的学科背景和知识有助于促进对创新实验室开发的解决方案的普遍支持。

知识翻译

政策实验室倾向于重视创造力而非技术专长，重视想象力而非证据，尽管考虑到方法的多样性，这很难一概而论(Lewis等人，2019)。设计思维伴随着一套合作技巧，鼓励并使参与者能够开发出解决政策问题的创造性方案。

这包括将问题简化为关键原则，以转变政策观念，帮助转向更易于管理和更开放的问题解决策略，并避免陷入与实施相关的复杂性和细节的泥潭(多斯特2011).在数字化实验室中，通过汇集不同类型的管理、技术和法律知识以及用户体验，开发了服务供应的数字化解决方案。虽然使用设计思维方法的政策实验室并不声称从科学和研究中获取信息，但知识转移通过跨越参与者提供的不同类型的知识和经验之间的界限以其他方式发生。

开发解决方案

政策实验室的目的是通过引入不同形式的专业知识和经验，产生新的想法，并为政策问题开发创造性的解决方案。与政策试点相反，它们通过着重降低问题的复杂性，使它们对于设计的解决方案来说是可管理的。他们特别致力于改变对问题的看法和框架，为新的解决方案创造空间。因此，他们的主要贡献在于产生新的想法，这些想法可以在实践中用来解决政策问题，或者至少经过检验。

在我们的例子中，数字化实验室专注于特定的服务(例如开发移动应用程序)，而不是试图解决改善公共服务数字化的问题，将需要解决的问题简化为一组特定的管理、技术和法律问题。其他实验室可能从事“原型制作”，但从事复杂的实施过程的错综复杂通常不是他们的核心业务。

在文献中，政策实验室的一个统一主题是它们旨在解决“困扰政府的社会和公共问题”(威廉姆森2015因此，他们坚定地致力于为棘手的问题提供解决方案。实验室隐喻意味着政策实验室是围绕一套特定的方法来实现其目标的。在气候和卫生政策方面，合作方法旨在组织参与者之间的互动，以促进共同产生新的想法和政策解决方案。

德国的政策实验室经常与设计思维结合起来讨论，作为产生创新想法的新方法，尽管在“数字化实验室”的例子并不明显。政策实验室的促进者在这一过程中以及在调节参与者(包括代表科学的参与者)的贡献方面具有强大的作用。在这方面，我们批判性地讨论了政策实验室的排他性，但也注意到政策实验室包含了传统决策之外的其他立场。考虑到新方法的有效实施在很大程度上取决于政治和组织环境，目前尚不清楚在多大程度上超越选定参与者提供的不同形式的知识和经验之间的界限可以确保可转移的长期成果。

讨论和结论

分析表明，气候和卫生政策中的审议论坛、政策试点和政策实验室参与了所有三种跨界活动，以解决棘手的问题。首先，他们通过召集不同群体的行动者来建立关系和信任。评议论坛最明显地致力于使用随机选择参与者的机制来增加参与者的多样性。实验室也强调观点的多样性，但这往往反映了实验室成员个人带来的专业知识和观点。在这两种情况下，参与者群体相对较小，能够建立一定程度的信任和目标一致，尽管不清楚这是否超出了会议的持续时间。在政策试点期间，关系建设可能更持久，通常持续数月或数年，但试点项目往往会在资金耗尽时崩溃，除非能够找到更持久的安排。

第二，实验室、试点和论坛涉及知识翻译的策略，通常包括科学知识。与气候政策相关的审议论坛在很大程度上以科学为依据，以阐明气候变化的原因并制定可能的行动路线。相比之下，通过评估进行的政策试点是产生经验性科学知识的一种手段，同样强调与政策和实践的相关性。试点本身可能旨在产生科学证据(如在创新基金中)，但不是每个试点都这样做。尚不清楚政策实验室如何利用科学研究和实践，因为这项活动的重点是通过创造性的设计过程寻找新的解决方案，潜在地削弱了研究的作用。

至关重要的是，它们还利用其他知识来源，包括生活经验(例如病人和公民的生活经验)和实践知识(例如实施者和专业人员的实践知识)。在我们的例子中，政策实验室和审议论坛作出了具体的尝试，让通常不参与政策过程的群体参与进来，例如随机参与邀请市民参加市政厅会议。问题是这些活动是否会改变与不同类型知识相关的力量平衡。虽然审议论坛和实验室肯定是为了创造公平的竞争环境，但它们的成功将取决于它们在实践中是如何进行的，它们是如何组织和促进的，以及最终它们是否对实际的政策决定有任何影响。

第三，这三种方法对制定政策解决方案的贡献不同。审议论坛寻求通过让当地居民参与政策制定来制定解决方案，并通过这样做来提高政策决定的合法性。政策试点旨在通过试验和测试现有的服务改进想法来制定解决方案，目的是将政策决策的重点放在最成功的候选人身上，并加强其实施。政策实验室旨在通过挖掘参与者的创造力和多样化经验，产生解决问题的新想法。

尽管案头研究有其局限性，因为内部观点可以提供关于跨界机制、其(战略)用途和特定项目中的经验的更详细信息，但我们的分析表明，通过其跨界活动，审议论坛、政策试点和政策实验室同样重要，因为它们解决了不同的决策困境。它们在政策过程的不同阶段超越了科学、政治和政策之间的界限，设定了不同的优先事项，并使用不同的机制进行网络建设、知识转化和解决方案开发。我们无法确定卫生和气候这两个政策领域之间的跨界活动的显著差异。如表中所示1所有这三种方法都旨在产生新的政策理念(解决理念困境)，改善其实施(实施困境)，并增加政策变革的合法性，从而增加公众对政策变革的支持(合法性困境)。

评议论坛通过整合公民的观点和系统地让科学参与评议过程来解决思想困境。这可以促进对问题定义的重新评估，并通过基于知识的思考过程，开发复杂问题的创新解决方案。试点项目在测试政策理念和解决棘手问题方面造成了理念困境，但不太可能产生真正新颖的理念。然而，它们的目的是产生有助于政策实施和解决实际问题的想法。因此，正如创新基金的例子所表明的那样，试点项目可以被用作政策创新的刺激因素和工具，只要有一个可行的机制来确保从试点项目中学习的做法得到推进。相比之下，政策实验室是专门针对思想困境的，因为它们旨在促进新的政策解决方案

通常的制度约束和复杂性。通过使用设计思维或其他创造性技术，许多政策实验室有望打破以往政策方法的狭窄界限，并邀请新的思维产生创造性的解决方案(Lewis et al. 2019)。

跨越边界的方法也解决了邪恶问题的合法性困境。政策审议论坛通过提供传统政治程序的替代方案来解决合法性困境。从科学研究中随机选择参与者和输入来提供信息，使得在关于棘手问题(输入合法性)的复杂争议中可以表达多种观点(Far- rell等人。2013；哈蒙德2020).人们希望，成功的审议过程有助于使政治决策更加知情(产出-合法性)，并最终提高决策的质量(产出-合法性)(Garard et al .2018；尼迈耶尔2014).如果政策试点能够在政策推出之前证明政策的有效性，它们也可以对产出合法性和产出合法性做出贡献(Ettelt等人。2015).阻止无效的政策变成国家政策也应该被视为一种成功，尽管政治上的负面结果更难接受。

然而，也有人担心，试点去政治化会使政策制定者声称实施是暂时的，而其效果是持久的，从而使可能有争议的政策选择去政治化(Ettelt和Mays2019);然而，这在我们的创新基金的例子中不太相关。最后，许多政策实验室旨在通过促进包容性来增加在这一过程中产生的政策理念的合法性，尽管参与可能是有选择性的，并且对于其他方法来说，不能保证政策过程中固有的权力不平衡能够得到克服。

解决执行困境是另一个目标

这些边界跨越方法中的一个。政策审议论坛的基本原理是通过促进透明和包容性的解决方案制定，并通过这样做减少实施的阻力，提高政策在社会中的接受度。改善执行是政策试点的一个主要目标。试点允许决策者通过测试理论上的假设在实践中是否成立来管理政策实施的风险。预计参与试点的人员将“边做边学”，以便随着时间的推移逐步改进实施情况。这种知识增长可以是多维的，包括关系学习、认知学习和规范学习(McFadgen和Huitema2017).相比之下，政策实验室并不特别关注实施，尽管在国际上一些实验室从事“原型”解决方案(布坎南2018).

我们的发现有许多需要进一步讨论的含义。虽然我们借鉴了德国当前的政策制定案例，但我们在这一点上的分析仍然相对乐观，因为很少有这样的例子显示任何明确的结果，我们的评估基于我们审阅的材料中反映的有利假设。未来对这一主题的研究还可以通过额外的实地研究来加强，包括利益相关者之间的交流和/或参与者的观察。

然而，一些暗示是显而易见的。这三种方法都是通过将复杂问题缩小到可管理的规模，通过“本地化”(市政厅会议)，缩小范围(试点)或分析性地缩小问题(政策实验室)来解决复杂问题。这意味着，即使有影响，也将是小规模的、局部的和主要依赖于项目的。鉴于这些方法的项目性质，这些影响也可能只是暂时的。

在论坛和实验室的情况下，它们可能不会持续到会议之后。在任何情况下,“推出”都是一种不同的游戏，它对技能和资源提出了更高的要求，并带回了项目试图通过减少来管理的复杂性。政策实验室声称他们的做法与众不同，他们提出为容易转移的问题开发创造性的解决方案。这可能过于乐观，因为设计思维和其他此类技术中涉及的还原主义方法十有八九比其他方法(例如说服人们改变生活方式以减少能源消耗)更适合解决一些问题(例如开发数字应用程序以获得公共服务)。

所有这三种方法都需要仔细规划

结果在很大程度上取决于如何执行。尤其是审议论坛，容易受到各种动态的影响，需要细心的协助。同样，如果它们被过度设计，它们会被怀疑为“装饰门面”和复制它们表面上试图克服的偏见。

如果试点组织不良，支持不足，评估草率，他们就有浪费资源的风险，而不是贡献相关的政策知识。使用设计思维的政策实验室被批评为赋予设计者优于其他参与者的特权，设计者可能不是不感兴趣的一方(Iskander 2018)。

另一个含义是，这些方法都不能确保结果是可转移的或具有长期影响。Clarke和Craft (2019)指出，设计思维方法往往低估了政治和组织背景对新兴政策理念命运的影响。具体而言，他们的自主组织形式需要“释放创造力”，但其缺点是，他们往往脱离了他们试图影响的政治机构，因此缺乏影响实施和扩大规模的能力和创造力(tünurist等人。2017；彼得斯2020)。这就提出了政策实验室的所有权问题，这与它们宣称的自主性有冲突。

审议论坛只有在产生参与者和公民能够更广泛地感受到的可见效果时，才是可信的。仅仅发表是不够的在项目网站上发布最终报告，以说服未来的参与者将时间投入到当地或其他地方的政治活动中。政策试点通常由政府或公共部门组织发起，如创新基金。

这应确保参与调查结果的兴趣和能力，但该方法还需要试点后决策和可移植性的可行概念。试点如果做得好，最有可能对地方一级以上的政策决定产生长期影响，但从时间和资金角度来看，它们也是最昂贵的工具，它们需要一项长期战略，以确保未来的用户不会失去专业知识和实践的收益。

本文通过将概念扩展到当前改进政策过程的方法，对跨界活动的文献作出了贡献。这些发现也与当前关于邪恶问题决策方向的辩论有关，旨在帮助做出选择和降低期望。基于我们的发现，我们得出结论，每种方法都使用跨边界的活动来促进其目标，同时反映它们不同的优先级。它们有助于解决棘手的问题，包括让科学和研究参与进来，并使科学专门知识在政策过程的不同阶段发挥作用。然而，不能保证它们在项目持续期之外会有很大的影响，而且每一个都需要资源、精心的计划和执行，以及一个支持性的组织环境来实现其对政策的贡献潜力。